SPRAWA WCISŁO i CABAJ przeciwko POLSCE
(wyrok ETPC wydany w dniu 8 listopada 2018 r., prawomocny od 8 lutego 2019 r.)
I. Stan faktyczny
W wyroku Wcisło i Cabaj (Skarżący) Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu (Trybunał) połączył do łącznego rozpoznania dwie skargi dotyczące przewlekłego postępowania administracyjnego. W dalszej części, niniejsze omówienie skupia się wyłącznie na sprawie skarżącego Wcisło.
Sąsiedzi Skarżącego dokonali nadbudowy domu poprzez podniesienie dachu i wybudowanie kolejnego piętra. Nowy dach został wsparty na ścianie należącej do budynku Skarżącego. Zdaniem Skarżącego, nadbudowy dokonano niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę.
W konsekwencji powyższego Skarżący podjął następujące kroki prawne:
- 1.06.2000 r. złożył wniosek do Powiatowego Inspektoratu Budowlanego w Krakowie w sprawie przeprowadzenia prac budowlanych niezgodnie z warunkami opisanymi w pozwoleniu na budowę (samowola budowlana). Skutkiem, czego toczyło się postępowanie administracyjne przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Wojewódzkim Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz Głównym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego;
- 26.10.2015 r. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie unieważnił decyzję z dnia 8.12.2011 r. (wymagającą od stron przedłożenia dokumentacji technicznej oraz korekty planów budynku) i wydał nową decyzję, m.in. nakazująca stronom postępowania przedstawienie nowego planu budowy;
- 10.05.2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok w sprawie zawieszając wykonanie decyzji administracyjnej z 26.10.2015 r. Postępowanie administracyjne jest nadal w toku (stan na 2018 r.).
Niezależnie od prowadzonego postępowania administracyjnego Skarżący podnosił zarzut nadmiernej długości postępowania, składając skargi do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. W dniu 16.02.2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok, który potwierdził, że przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w Krakowie doszło do przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nakazał Powiatowemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydanie decyzji co do istoty sprawy w ciągu dwóch miesięcy od daty wydania wyroku. Jednakże tak się nie stało. W dniu 9.06.2015 r. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie wyznaczył kolejny termin na rozpatrzenie skargi Skarżącego.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o:
- 23.355,94 euro tytułem szkody majątkowej za utratę korzyści z najmu dwóch mieszkań (wskutek nadbudowy dwa mieszkania w budynku Skarżącego zostały pozbawione prawidłowej wentylacji) i
- 15.000 euro tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę spowodowaną przewlekłym postępowaniem.
II. Stan prawny
Trybunał wskazał, że Skarżący miał do dyspozycji wiele krajowych środków odwoławczych w związku z przewlekłym postępowaniem administracyjnym. W ciągu szesnastu lat postępowania skorzystał on z różnych środków odwoławczych na różnych etapach postępowania. Jednakże żaden z zastosowanych środków, ani indywidualnie, ani w połączeniu z innymi środkami, nie spowodował przyspieszenia postępowania oraz nie spowodował zasądzenia na rzecz Skarżącego odpowiedniego zadośćuczynienia.
W świetle powyższych rozważań Trybunał doszedł do wniosku, że łącznie wszystkie wyżej wymienione środki, jako zbiór nie mogą zostać uznane za skuteczny środek odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym Trybunał uznał, że skarżący nie miał dostępu do „skutecznego środka odwoławczego” w myśl artykułu 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Konwencja).
Trybunał dostrzegł, że niniejsza sprawa mogła stwarzać pewne trudności dla krajowych organów administracyjnych, w szczególności w związku z koniecznością uzyskania opinii biegłych, a także ze względu na zmiany stron postępowania. Niemniej jednak mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, Trybunał stwierdził, że Skarżący nie przyczynił się do przewlekłości postępowania. Przeciwnie, próbował przyspieszyć postępowanie przedkładając liczne wnioski i skargi. Wobec tego Trybunał stwierdził, że Skarżący został pozbawiony prawa do rozpatrzenia jego sprawy „w rozsądnym terminie”.
W związku z powyższym Trybunał orzekł, iż:
- doszło do naruszenia artykułu 13 Konwencji (prawo do skutecznego środka odwoławczego) w związku z artykułem 6 § 1 Konwencji (prawo do rzetelnego procesu),
- doszło do naruszenia artykułu 6 § 1 Konwencji (prawo do rzetelnego procesu).
W konsekwencji tego Trybunał zasądził 13.000 euro tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę oraz 2.000 euro tytułem poniesionych kosztów i wydatków.
Trybunał nie zasądził szkody majątkowej, gdyż nie dostrzegł bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem a rzekomą szkodą majątkową.
III. Ocena wyroku
Niniejsza sprawa ma charakter precedensowy, albowiem Trybunał rozpoznał sprawę przewlekłości przed organem administracyjnym (dotychczas tylko przewlekłości sądowoadministracyjne były rozpatrywane przez Trybunał) uzasadniając to brakiem skutecznego środka odwoławczego. Skutkiem niniejszego wyroku najprawdopodobniej będzie możliwość składania skarg do Trybunału dotyczących przewlekłości przed organem administracyjnym, a nie tylko sądowoadministracyjnym. Wyrok sugeruje wyraźnie, że w ocenie krajowego sądu przewlekłość wymaga oceny nie tylko poszczególnych faz postępowania (fragmentacja), ale też kompleksowego spojrzenia.
Ponadto omawiany wyrok może skłonić polskiego ustawodawcę do zmian w prawie w kierunku wprowadzenia nowego środka odwoławczego obejmującego przewlekłość w postępowaniu przed organem administracyjnym np. poprzez rozszerzenie zakresu przedmiotowego spraw w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.
